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本轮户籍制度改革四大亮点扫描

日期:2014年8月1日 00:24

  7月30日,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)发布。《意见》基本延续了过往户改的基本框架,但表述更加细化,具有可操作性。

  同一天,公安部副部长黄明在新闻发布会上表示,这次推出的户籍政策是一次综合配套改革,与以往相比,过去的历次改革一般都是局部的、部分的、条文的调整,某一个方面的调整。“这次户籍制度改革决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实是以往所没有的。”

  本轮户改能否摆脱以往“雷声大、雨点小”的尴尬,外界拭目以待。

  长期关注户改问题的上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭告诉澎湃新闻,最新发布的这份文件,最大的亮点是,在大城市和特大城市落户政策一些原则条件的设置上,“逐渐清晰”。

  以下是采访实录:

  最大的亮点是,在大城市和特大城市落户政策一些原则条件的设置上,逐渐清晰。

  在《意见》出台前,中国户籍制度改革,落户条件在小城市和中等城市中放松的程度其实已经很大。在建制镇和小城市,落户条件没有额外附加就业标准,只要有合法稳定住所就可落户。中等以上城市才强调合法稳定的就业。

  大城市和特大城市落户政策的亮点还是比较多的。

  首先,把合法和稳定的就业作为第一个标准,这与劳动力市场就业需求是相适应的。按人社部的解释,有劳动合同就视为稳定就业,建筑、餐饮等季节性强、用工时间短、有简易合同的也视为稳定就业。

  第二个,大城市对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年,在大城市落户,参加社保年限限制在5年内的标准其实并不严格。在特大城市落户,则没有提出参加社保的年限。这说明,落户条件放得还是比较开。

  第三个,合法稳定的住所,非常清楚地标出含租赁,这也就说明买房是不能作为落户标准的,实际上就没有给申请户籍设置收入标准。

  第四个,目前各个地方的积分落户政策中,实际上是包含技能标准的,但这次发布的《意见》里没有设置任何技能标准要求,相反,采取的是公平公正的原则。也就是说,只要在城市就业能力强,能适应城镇产业转型升级和市场竞争的人,就能落户,不是按照学历来设积分标准的。

  举个例子,一个农民工是初中生,他在城市能适应产业转型和市场竞争,就能落户。

  第五个,不管是那个层次的落户标准,最后都提到指标要适应本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,落户标准的实施相当注重以人为本。目前各个地方实施的户籍制度改革,恰恰没有重视这一点,仅仅是针对本人的。中国有6100万留守儿童,这与此前的户籍制度改革没有考虑到家庭团聚有关。《意见》在这点上是有突破的。对解决留守儿童和老人的问题是有帮助的。

  去年中共十八届三中全会以来,凡是讲到人口户籍政策时,一直在提严格控制特大城市人口规模。这个提法提出来以后,社会各界和地方政府都在做自己的解读。在实际政策中,有人解读为城市人口增长速度要慢下来,甚至在地方实践中出现驱赶外地人的做法。

  按照《意见》来实施,应逐渐使得已经合法居住、合法就业的常住人口逐渐市民化,并且公共服务覆盖常住人口。而不该违背中央精神和市场规律,一味理解为减少城市人口。

  澎湃新闻:《意见》要求,取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口。这一举措意义何在?

  陆铭:需要区分两个概念,一个是农业户口与非农业户口,还有个是本地户口与外地户口。《意见》提到的取消农业户口与非农业户口性质区分,在同一个行政区域范围内,本地户籍人口不再区分农业户口和非农业户口,强调就业、社会保障和公共服务均等化。

  但目前中国的主要矛盾不是城市内部农业人口和非农业人口之间的矛盾,而是本地居民与外地居民之间在社会保障方面的差异。户籍制度改革的重点和难点是,解决外来人口如何在本地落户。

  目前,农业人口和非农业户口在社会保障方面有一些差距,差距主要在养老保障上,但差距并不大。并且在《意见》出台前,政府就已经在着手去消除这个差异了。

  澎湃新闻:《意见》在解决随迁子女异地高考上有没有较大的突破?

  陆铭:户籍改革重在强调公共服务的均等化。这里有两种情况。

  一是非户籍人口转为户籍人口的人员,其享受的公共服务一定是均等化的。

  另外,按照改革趋势准,户籍还未转为本地户籍,但已经是常住人口的人员,在基本公共服务上做到均等化。基本公共服务包括必要的社会保障(如医疗),必要的公共服务(如孕妇生孩子、中小学和幼儿园教育)。但在高考上,现在的提法是异地高考逐渐推开,不是说高考的权力在户籍人口和非户籍人口中是没有区分的,因为高考不属于基本公共服务。但同等的高考权利一定是大方向,这个门槛早晚是要放开的。

  促进人口的自由流动和权力的均等化,是大的历史趋势。

  澎湃新闻:《意见》提出,现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。这点你怎么看?

  陆铭:不得强制农民退出三权,这一直在强调。但如果农民自愿,或者未来有了完善的市场机制,让农民可以把宅基地退出来,并获得合理的补偿,这也未尝不可。

  户口迁移政策调整一览

  【建制镇和小城市】在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所(含租赁)的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在当地申请登记常住户口。

  【中等城市】在城区人口50万至100万的城市合法稳定就业并有合法稳定住所(含租赁),同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在当地申请登记常住户口。城市综合承载能力压力小的地方,可以参照建制镇和小城市标准,全面放开落户限制;城市综合承载能力压力大的地方,可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出具体规定,但对合法稳定住所(含租赁)不得设置住房面积、金额等要求,对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年。

  【大城市】在城区人口100万至300万的城市合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所(含租赁),同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在当地申请登记常住户口。城区人口300万至500万的城市,要适度控制落户规模和节奏,可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出较严格的规定,也可结合本地实际,建立积分落户制度。大城市对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年。

  【特大城市】改进城区人口500万以上的城市现行落户政策,建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要,以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则,达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在当地申请登记常住户口。

  【重点落户对象】优先解决存量,重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题。不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率。(编注:按公安部的说法,一个大目标是到2020年,要努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户。同时,让暂时没有落户的常住人口,能够逐步享受当地基本公共服务。)

  来源:《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》

  本轮户改亮点扫描

  ——在特大城市推行积分落户制。

  ——在全国推行居住证制度,保障教育平权。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的基本公共教育等权利。以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件,逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助等权利,同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况,逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。

  ——保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利。在规划上,教育部要指导各地把常住人口,包括随迁子女纳入到区域教育的发展规划之中。在经费上,教育部会要求各地按照进城务工人员随迁子女在校的人数来拨付教育经费,并将加大中央财政对各地接收随迁子女学校的专项奖励力度。此外,将不断完善全国中小学生学籍信息管理系统,将随迁子女纳入。

  ——建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系,逐步理顺事权关系,建立事权和支出责任相适应的制度等。

  来源:《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》

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